1. Résumé
Un établissement public avait consenti en 2002 à l’un de ses agents un bail portant sur un logement à usage d’habitation. Dix-sept ans plus tard, il décide de changer radicalement la nature juridique de cette occupation : par lettre du 17 juillet 2019, il informe l’occupant que son bail est désormais considéré comme une convention d’occupation précaire du domaine public, avec corrélativement une réévaluation de la somme mensuellement réclamée.
L’occupant refuse cette requalification et sollicite devant le juge judiciaire, statuant en référé, une provision correspondant aux sommes qu’il estime avoir indûment versées.
L’établissement public lui oppose alors la domanialité publique du logement et soutient que le juge administratif serait compétent.
La cour d’appel de Versailles considère effectivement que la domanialité du logement est « sérieusement discutée ». Mais elle en déduit qu’elle doit se déclarer incompétente et renvoyer les parties à mieux se pourvoir.
C’est précisément cette conséquence que sanctionne la Cour de cassation.
Cour de cassation 3ème civ 9 juillet 2026 Pourvoi n° 25-13.874
Une difficulté sérieuse relative à l'appartenance d'un bien au domaine public ne permet pas au juge judiciaire d'abandonner le procès. Elle lui impose au contraire d'organiser le dialogue des juges.
Il doit saisir lui-même la juridiction administrative d’une question préjudicielle, puis surseoir à statuer. Il ne peut renvoyer purement et simplement les parties devant un autre ordre de juridiction.
La portée pratique est importante : une personne publique ne peut évincer le juge judiciaire d'un litige initialement fondé sur un bail de droit privé en invoquant simplement une qualification contestée de domaine public.
2. Analyse détaillée de la décision
Les faits
Le 9 août 2002, l’établissement public centre de gérontologie désigné dans l’arrêt comme « [Etablissement 1] », puis comme « Les Abondances », consent à M. [O], qui exerce alors des fonctions au sein de l’établissement, un logement à usage d’habitation donné à bail.
Le contrat est modifié par un avenant du 13 mai 2015.
Le 17 juillet 2019, l’établissement informe M. [O] qu’il considère désormais le contrat comme une convention d’occupation précaire du domaine public et lui notifie également une réévaluation de la somme mensuelle exigée au titre de l’occupation.
Ces éléments ressortent expressément de la décision.
La question de fond apparaît immédiatement : le logement relève-t-il réellement du domaine public de l’établissement ou de son domaine privé ?
Cette qualification est déterminante.
Si le bien appartient au domaine privé et si la convention demeure un bail d’habitation de droit privé, le litige relatif à son exécution relève normalement du juge judiciaire.
Si le bien constitue effectivement une dépendance du domaine public et si le titre est une convention d’occupation du domaine public, l’analyse juridictionnelle est différente.
Mais précisément, cette question de domanialité ne peut être tranchée librement par le juge judiciaire lorsqu'elle présente une difficulté sérieuse.
La naissance du contentieux
M. [O] assigne l’établissement en paiement d’une provision correspondant aux sommes qu’il estime avoir indûment versées depuis la réévaluation du loyer.
L’établissement soulève une exception d’incompétence au profit de la juridiction administrative.
Le litige ne porte donc pas directement, à son origine, sur une action tendant à faire reconnaître la domanialité publique du logement.
Il porte sur l’exécution d’un contrat présenté initialement comme un bail d’habitation et sur la restitution de sommes versées.
C'est dans ce procès civil que survient, à titre préalable, la question de l'appartenance du logement au domaine public.
Cette distinction est fondamentale pour comprendre l’arrêt.
3. La procédure
La décision de la Cour de cassation précise que l’arrêt de la cour d’appel de Versailles du 13 février 2025, chambre civile 1-5, n° 24/04478, a été rendu en matière de référé.
En revanche, le texte publié ne précise ni la juridiction de première instance, ni la date de l’ordonnance de référé initiale, ni son dispositif exact.
Cour d'appel de Versailles – 13 février 2025
La cour d’appel constate que la qualification domaniale du logement est sérieusement discutée.
Elle en déduit cependant que le juge administratif serait seul compétent et accueille l’exception d’incompétence en renvoyant les parties à mieux se pourvoir.
Cette motivation est reproduite au paragraphe 9 de l’arrêt de cassation.
Pourvoi de M. [O]
M. [O] forme un pourvoi comportant deux moyens.
La Cour de cassation ne statue que sur le premier moyen, pris en sa troisième branche.
Le demandeur soutient en substance que le litige principal concerne l’exécution d’un bail d’habitation et que, si une contestation sérieuse existe quant à la domanialité du logement, le juge judiciaire doit non pas se déclarer incompétent, mais surseoir à statuer et poser une question préjudicielle au juge administratif.
Il invoque notamment la loi des 16-24 août 1790, le décret du 16 fructidor an III, les articles L. 2111-1 et L. 2211-1 du code général de la propriété des personnes publiques ainsi que l’article 4 du code civil.
Les autres branches et le second moyen ne sont pas examinés, la cassation prononcée sur cette branche suffisant à entraîner la cassation totale de l’arrêt.
Il serait donc erroné de prétendre connaître leur sort juridique au-delà de ce qu’indique la décision publiée.
4. Le raisonnement de la Cour de cassation
La troisième chambre civile vise trois sources essentielles :
la loi des 16 et 24 août 1790 ; le décret du 16 fructidor an III ; l’article 49, alinéa 2, du code de procédure civile.
Son raisonnement s'effectue en trois temps.
Premier principe : seul le juge administratif délimite le domaine public
La Cour rappelle :
« il n'appartient qu'à la juridiction administrative de se prononcer sur l'existence, l'étendue et les limites du domaine public ».
La qualification d'un bien appartenant à une personne publique n'est donc pas abandonnée à l'appréciation souveraine du juge judiciaire lorsqu'elle présente une difficulté sérieuse.
Deuxième principe : le juge judiciaire doit transmettre la question
L'article 49, alinéa 2, du code de procédure civile organise expressément la procédure.
Lorsque la résolution du litige dépend d'une question sérieuse relevant de la juridiction administrative, la juridiction judiciaire initialement saisie doit elle-même transmettre cette question au juge administratif et surseoir à statuer.
Troisième principe : le référé n'échappe pas à cette règle
C'est ici que l'arrêt du 9 juillet 2026 apporte sa formulation la plus intéressante.
La Cour énonce expressément que cette obligation s'impose également à la juridiction judiciaire statuant en référé lorsqu'elle est saisie d'une exception d'incompétence.
La présence d'une contestation sérieuse ne constitue donc pas un motif permettant au juge des référés de sortir du litige en se déclarant incompétent.
Elle constitue au contraire le fait générateur de la question préjudicielle.
La différence est considérable.
5. La cassation de l'arrêt de Versailles
La cour d’appel avait raisonné de la manière suivante :
domanialité sérieusement discutée → compétence du juge administratif → incompétence du juge judiciaire.
La Cour de cassation substitue le raisonnement suivant :
litige initial relevant potentiellement du juge judiciaire → question de domanialité sérieusement contestée → question préjudicielle au juge administratif → sursis à statuer → reprise ultérieure du procès judiciaire.
Autrement dit, le juge administratif n'est pas nécessairement saisi du litige tout entier.
Il est saisi de la question préalable dont dépend la détermination de la compétence ou la solution du litige.
Force est de constater que la différence dépasse la simple technique procédurale : elle évite au justiciable de devoir recommencer lui-même une procédure devant un autre ordre de juridiction.
La Cour casse donc l'arrêt en toutes ses dispositions, renvoie l'affaire devant la cour d'appel de Versailles autrement composée et condamne l'établissement public à verser 3 000 euros à M. [O] au titre de l'article 700 du code de procédure civile, outre les dépens.
6. Une jurisprudence désormais solidement construite
L'arrêt du 9 juillet 2026 n'est pas un revirement. Il constitue plutôt l'aboutissement particulièrement clair d'une construction jurisprudentielle ancienne, renforcée par la rédaction actuelle de l'article 49 du code de procédure civile.
Tribunal des conflits, 28 avril 1980, n° 02160
Dans l'affaire SCIF Résidence des Perriers, le Tribunal des conflits avait déjà posé que l'existence, l'étendue et les limites du domaine public relèvent du juge administratif et que, lorsqu'une contestation sérieuse existe, le juge judiciaire doit surseoir à statuer jusqu'à la résolution de la question préjudicielle.
Cette décision est expressément citée comme précédent par l'arrêt de 2019 auquel renvoie l'arrêt de 2026.
Cass. 1re civ., 23 janvier 2007, n° 05-19.449
Cette décision concernait des parcelles appartenant à des collectivités publiques et exploitées dans le cadre d'un litige de bail rural.
La première chambre civile rappelle que, lorsqu'un bien appartient à une personne publique, le juge administratif peut seul apprécier son appartenance au domaine public ou au domaine privé et qu'en présence d'une contestation sérieuse le juge judiciaire doit surseoir à statuer.
Cass. 1re civ., 4 juillet 2019, n° 18-21.147
Le rapprochement est particulièrement important.
Une commune sollicitait l'expulsion d'un restaurateur occupant une voie dont la qualification était discutée : domaine public routier ou domaine public fluvial.
La première chambre civile sanctionne la cour d'appel qui avait elle-même tranché la qualification. Elle rappelle qu'en présence d'une difficulté sérieuse, la question de l'appartenance de la voie au domaine public devait être transmise au juge administratif.
L'arrêt du 9 juillet 2026 mentionne officiellement cette décision parmi ses précédents.
Cass. 2e civ., 13 juin 2024, n° 22-14.415
Cette décision constitue l'autre précédent expressément signalé par l'arrêt de 2026.
Depuis la modification de l'article 49 par le décret du 27 février 2015, lorsque le juge judiciaire rencontre une question administrative sérieuse, il ne peut plus simplement « renvoyer les parties à mieux se pourvoir ».
Il doit saisir lui-même le juge administratif et surseoir à statuer.
C'est exactement cette erreur que commet à nouveau la cour d'appel de Versailles dans l'affaire du logement du centre de gérontologie.
Cass. 3e civ., 26 septembre 2024, n° 22-19.915
La troisième chambre civile avait déjà appliqué la même logique à la contestation de la légalité d'une délibération municipale portant sur le tarif de l'eau.
Une difficulté sérieuse relevant du juge administratif commande une question préjudicielle et interdit au juge judiciaire de résoudre lui-même la difficulté.
Cass. 2e civ., 9 janvier 2025, n° 23-18.592
La deuxième chambre civile confirme encore le mécanisme en matière de sécurité sociale : le juge judiciaire reste saisi du contentieux relevant de sa compétence, tandis qu'une question administrative sérieuse doit, si nécessaire, être transmise au juge administratif.
7. Quel est véritablement l'apport de l'arrêt du 9 juillet 2026 ?
L'apport tient moins au principe de la question préjudicielle qu'à la précision de l'office du juge des référés lorsque la difficulté administrative porte précisément sur sa propre compétence.
La Cour ne dit pas simplement :
« Le juge judiciaire ne peut pas statuer sur la domanialité publique. »
Elle affirme :
« Le juge judiciaire ne peut pas davantage utiliser cette impossibilité comme motif pour se dessaisir du litige. »
C'est une distinction particulièrement importante.
Le juge judiciaire reste le juge initialement saisi. Il conserve l'instance. Il formule la question administrative qui doit être résolue. Il suspend temporairement son examen. Une fois la réponse donnée, il reprend l'instance et en tire les conséquences.
Cette solution protège simultanément :
le principe de séparation des pouvoirs ;
la compétence exclusive du juge administratif sur la délimitation du domaine public ;
le droit du justiciable à un traitement cohérent de son litige ;
l'économie procédurale ;
l'article 49 du code de procédure civile.
8. Une conséquence importante pour les baux consentis par les personnes publiques
L'arrêt mérite une attention particulière en droit immobilier.
Un bien appartenant à une commune, un établissement public ou une autre personne publique n'appartient pas nécessairement au domaine public.
L'article L. 2111-1 du code général de la propriété des personnes publiques définit le domaine public selon l'affectation du bien à l'usage direct du public ou à un service public assorti, dans cette dernière hypothèse, d'un aménagement indispensable.
Inversement, l'article L. 2211-1 prévoit que les biens qui ne répondent pas aux critères du domaine public appartiennent au domaine privé.
Il en découle une conséquence pratique forte.
La propriété publique du logement ne suffit pas à établir sa domanialité publique.
De même, la lettre d'un établissement public affirmant qu'un bail doit désormais être « requalifié » en convention d'occupation précaire du domaine public ne suffit évidemment pas, à elle seule, à déterminer la nature juridique objective du bien.
La qualification dépend des critères légaux et, lorsqu'ils sont sérieusement discutés, relève du juge administratif.
Pour un locataire ou un établissement public, la première question doit donc être documentaire et factuelle : quelle était l'affectation exacte du logement ? Était-il indispensable ou spécialement attaché au fonctionnement du service public ? Quel était son statut domanial au jour de la conclusion du bail ? Des actes de classement, de déclassement ou d'affectation existent-ils ?
C'est sur ces éléments que se joue réellement la qualification.
9. Textes légaux
Article 49 du code de procédure civile
Version applicable depuis le 1er avril 2015 :
« Toute juridiction saisie d'une demande de sa compétence connaît, même s'ils exigent l'interprétation d'un contrat, de tous les moyens de défense à l'exception de ceux qui soulèvent une question relevant de la compétence exclusive d'une autre juridiction.
Lorsque la solution d'un litige dépend d'une question soulevant une difficulté sérieuse et relevant de la compétence de la juridiction administrative, la juridiction judiciaire initialement saisie la transmet à la juridiction administrative compétente en application du titre Ier du livre III du code de justice administrative. Elle sursoit à statuer jusqu'à la décision sur la question préjudicielle. »
Article 13 de la loi des 16-24 août 1790
« Les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions administratives. Les juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler, de quelque manière que ce soit, les opérations des corps administratifs, ni citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions. »
Décret du 16 fructidor an III
Article unique :
« Défenses itératives sont faites aux tribunaux de connaître des actes d’administration, de quelque espèce qu’ils soient, aux peines de droit. »
Article L. 2111-1 du CG3P
« Sous réserve de dispositions législatives spéciales, le domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 est constitué des biens lui appartenant qui sont soit affectés à l'usage direct du public, soit affectés à un service public pourvu qu'en ce cas ils fassent l'objet d'un aménagement indispensable à l'exécution des missions de ce service public. »
Article L. 2211-1 du CG3P
« Font partie du domaine privé les biens des personnes publiques mentionnées à l'article L. 1, qui ne relèvent pas du domaine public par application des dispositions du titre Ier du livre Ier.
Il en va notamment ainsi des réserves foncières et des biens immobiliers à usage de bureaux, à l'exclusion de ceux formant un ensemble indivisible avec des biens immobiliers appartenant au domaine public. »
L'article 4 du code civil était également invoqué par le demandeur au pourvoi, mais n'est pas retenu dans le visa de cassation. Il interdit au juge de refuser de juger en raison du silence, de l'obscurité ou de l'insuffisance de la loi.
10. Appréciation critique
La décision est particulièrement convaincante.
La solution inverse aurait conduit à une situation paradoxale : plus la question de compétence était difficile, plus le juge initialement saisi aurait été autorisé à abandonner le justiciable à une nouvelle procédure.
Or l'article 49 a précisément été conçu pour éviter cette fragmentation.
L'arrêt doit néanmoins être lu avec précision. La Cour de cassation ne décide pas que le logement appartient au domaine privé et ne décide pas davantage que M. [O] doit récupérer les sommes réclamées.
Elle ne juge même pas définitivement que le juge judiciaire sera compétent au fond.
Elle décide seulement de l'ordre dans lequel ces questions doivent être examinées :
question sérieuse de domanialité → juge administratif ; réponse sur la domanialité → retour devant le juge judiciaire ; décision sur la compétence puis, le cas échéant, sur le litige.
Cette distinction devra être conservée dans toute présentation de l'arrêt afin de ne pas lui donner une portée qu'il n'a pas.
11. Accompagnement juridique à Saint-Nazaire
Cette décision intéresse directement le droit immobilier et les baux portant sur des biens appartenant à des personnes publiques.
La SELARL Philippe GONET, société d'avocat à Saint-Nazaire, intervient notamment en droit immobilier, dans les contentieux relatifs aux baux et dans l'analyse des situations juridiques complexes affectant un immeuble. Le cabinet est situé 2 rue du Corps de Garde, 44600 Saint-Nazaire. Son site présente notamment ses activités en droit immobilier et en matière de baux d'habitation.
Dans une situation comparable à celle jugée le 9 juillet 2026, l'analyse doit notamment porter sur le titre d'origine, l'affectation du bien, sa situation domaniale, les actes administratifs éventuels et les conséquences financières de la qualification retenue.