CJUE 30 oct. 2025 (C-2/23) : clémence, transaction et accès au dossier pénal

Installée 2 rue du Corps de Garde, 44600 Saint-Nazaire, la SELARL PHILIPPE GONET est une société d’avocat inscrite au barreau de Saint-Nazaire, intervenant notamment en droit immobilier / construction, droit de la famille (divorce), préjudice corporel et responsabilité professionnelle. 

Le cabinet publie régulièrement des analyses pédagogiques de décisions pour aider les justiciables à comprendre les enjeux concrets.

1) Résumé  de l’arrêt

Parties

FL und KM Baugesellschaft m.b.H. & Co. KG et S AG (requérantes au principal)

En présence de : Zentrale Staatsanwaltschaft zur Verfolgung von Wirtschaftsstrafsachen und Korruption (parquet central autrichien)

Juridiction : Cour de justice de l’Union européenne (CJUE), 5e chambre, 30 octobre 2025, aff. C-2/23

Nature du litige

En Autriche, des déclarations de clémence et des propositions de transaction remises à l’autorité de concurrence ont été transférées au dossier d’une enquête pénale (via entraide administrative/judiciaire). La question était : peut-on les verser au dossier pénal et qui peut y accéder ?

Effet direct (ce que l’arrêt change/clarifie)

La CJUE pose une ligne directrice :

Le transfert au parquet n’est pas interdit en soi au regard de l’article 101 TFUE, à condition de ne pas vider de son sens l’effet utile des règles de concurrence.

La protection “forte” de l’article 31 §3 de la directive 2019/1 :

protège les déclarations de clémence et propositions de transaction (stricto sensu), pas leurs annexes/informations “préexistantes” ajoutées pour étayer.

impose qu’en pénal, l’accès soit refusé aux victimes/parties civiles (notamment celles cherchant l’indemnisation), mais pas nécessairement aux mis en examen (au nom des droits de la défense, après examen au cas par cas).

2) Analyse détaillée

A. Les faits 

2006–2020 : des entreprises du secteur de la construction sont soupçonnées d’avoir, de façon systématique, participé à des ententes dans des marchés publics (offres concertées visant à faire retenir une offre déterminée).

En parallèle :

Une procédure en matière d’ententes est engagée devant la juridiction autrichienne compétente (Kartellgericht).

2 juillet 2019 : les sociétés requérantes déposent une demande de clémence.

14 juillet 2021 : l’autorité de concurrence demande une réduction d’amende en raison de la clémence.

21 octobre 2021 : amende réduite prononcée.

Côté pénal :

22 juillet 2021 : le parquet demande une copie du dossier “ententes” ; transmission effectuée.

7–8 octobre 2021 : demande puis transmission de documents par l’autorité de concurrence (en évoquant la protection issue de la directive 2019/1).

Les documents (y compris clémence/transaction) sont versés au dossier pénal ; 23 décembre 2021, de nouveaux actes d’enquête sont lancés sur cette base.

Les requérantes demandent :

de ne pas verser/exploiter ces documents,
et de les soustraire durablement à l’accès au dossier pour tous les mis en examen et les personnes lésées. Refus du parquet, avec limitation provisoire seulement pour certaines pièces.

B. La procédure (1re instance → recours → renvoi)

Opposition des requérantes contre la décision du parquet.

1er avril 2022 : le tribunal pénal de Vienne rejette l’opposition et juge légal :

le versement au dossier pénal des documents (dont clémence/transaction et annexes),
les actes d’enquête fondés sur ces documents,
la limitation provisoire d’accès décidée par le parquet.

Recours devant l’Oberlandesgericht Wien, qui saisit la CJUE de 3 questions préjudicielles (portée “absolue” de la protection, extension aux annexes, accès par mis en examen et victimes).

C. Contenu de la décision (arguments – raisonnement – solution)

1) Arguments des requérantes (idée directrice)
Elles soutiennent une protection très large, presque “étanche” :

pour garantir l’attractivité de la clémence (sinon dissuasion de coopérer),
et empêcher que la voie pénale serve à contourner les limites d’accès prévues en concurrence.

2) Raisonnement de la CJUE (le “tri” en 3 étages)

Étage 1 – Champ d’application :

La directive 2014/104 (actions en dommages) ne s’applique pas ici : la procédure au principal est pénale, et l’infraction poursuivie n’a pas pour objet une infraction au droit de la concurrence au sens de cette directive.

La directive 2019/1 n’encadre pas, en tant que tel, le mécanisme d’entraide (transfert de dossier), mais son article 31 §3 est pertinent pour les questions d’accès aux déclarations clémence/transaction.

Étage 2 – Transfert au parquet (question 1 reformulée via l’art. 101 TFUE) :

Un mécanisme national d’assistance administrative peut exister, mais il doit être aménagé pour préserver l’effet utile de l’article 101 TFUE (ne pas dissuader la clémence par un risque de divulgation incontrôlée).

Conclusion : pas d’interdiction automatique du transfert, sous condition de préserver l’effet utile.

Étage 3 – Qu’est-ce qui est protégé, et pour qui ? (questions 2 et 3) :

Sur le périmètre : l’article 31 §3 protège les déclarations de clémence et propositions de transaction au sens strict, pas les documents/informations fournis pour “exposer, concrétiser et établir” leur contenu.

Sur l’accès en pénal (à la lumière des droits fondamentaux) :

Les mis en examen (non auteurs) : l’accès ne peut pas être refusé de façon absolue si c’est nécessaire aux droits de la défense, après examen au cas par cas.

Les autres parties (notamment victimes/parties civiles cherchant réparation) : l’accès doit être refusé, sinon la protection serait “vidée de son sens” et la clémence serait dissuadée.

3) Solution (dispositif)

La Cour dit pour droit :

Article 101 TFUE : pas d’opposition au transfert au parquet à condition de ne pas porter atteinte à l’effet utile.

Article 31 §3 dir. 2019/1 : la protection ne couvre pas les documents/informations fournis pour étayer.

Article 31 §3 + Charte : accès possible pour les mis en examen (non auteurs), mais refus pour les autres parties (notamment victimes).

3) Références juridiques 

3.1 Jurisprudence citée par l’arrêt

Les décisions suivantes sont citées dans l’arrêt (ex. Pfleiderer, Donau Chemie, Evonik Degussa/Commission, etc.).

3.2 Textes

Article 101 TFUE (base officielle UE). Il est visé et interprété dans l’arrêt.

4) Analyse juridique approfondie

La règle de fond : “transférer n’est pas divulguer”

L’arrêt opère une dissociation pratique :

Transfert au parquet : possible (logique de coopération administrative nationale), si l’État met des garde-fous pour éviter la “dévalorisation” de la clémence.

Divulgation / accès : c’est le cœur du risque. La CJUE verrouille l’accès des victimes, car sinon la voie pénale deviendrait un canal de contournement pour obtenir les pièces les plus sensibles.

Le point clé pour la pratique : protection “maximale” pour 2 catégories seulement
Protégé au plus haut niveau :

déclaration de clémence,
proposition de transaction.

Moins protégé / pas couvert par l’art. 31 §3 :

annexes,
pièces “préexistantes”,
infos produites pour étayer.

L’équilibre droits de la défense vs efficacité de la clémence
Mis en examen : la CJUE n’admet pas une interdiction “automatique” d’accès si cela porte atteinte aux droits de la défense (Charte).

Victimes/parties civiles : l’accès est refusé pour éviter l’“effet d’éviction” (les entreprises cessent de demander la clémence si elles savent que tout finira entre les mains de demandeurs en indemnisation).

5) Critique de la décision 

Cohérence : l’arrêt maintient l’efficacité des programmes de clémence tout en respectant les droits de la défense en pénal.

6) Conclusion et information au lecteur

Cette analyse (droit de la concurrence / procédure pénale) est offerte par la SELARL PHILIPPE GONET