Conseil d’État 16/10/2025 (n° 489593) — Covid-19, masques : fin de la « perte de chance »

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1. Résumé 

Parties : Ministre de la santé et de la prévention (requérante en cassation) c/ ayants droit de M. F. (intimés). Le litige porte sur la responsabilité de l’État pour carence fautive (stocks de masques, communication publique) ayant, selon les consorts F., causé la contamination et le décès de M. F. (2 avril 2020 premiers symptômes, 7 avril hospitalisation, 21 mai décès). Conseil d'État

Juridiction : Conseil d’État, 1re–4e chambres réunies, 16 octobre 2025, n° 489593. L’arrêt annule l’arrêt CAA Paris, 20 oct. 2023, n° 22PA03988, et règle l’affaire au fond. 

Nature du litige : Responsabilité de la puissance publique pour préparation et réponse aux alertes/crises sanitaires (Covid-19) – stocks de masques, communication officielle début 2020. 

Effet direct sur la jurisprudence/pratiques : Le Conseil d’État censure la méthode de la CAA Paris qui indemnisait la « perte de chance d’échapper à la contamination » pour les personnes très exposées ; il juge que le préjudice indemnisable directement lié à une faute de l’État est la contamination elle-même, non une perte de chance. Exigence réaffirmée d’un préjudice direct et certain et d’un lien de causalité avec une faute de l’État ; pas de faute retenue ni en préparation (dimensionnement des stocks dans une doctrine évolutive et pluri-niveaux) ni en réponse (communication conforme aux recommandations et à la pénurie mondiale ; commandes massives dès février-mars 2020). 

2. Analyse détaillée

Les faits 

2004–2013 : Plan « pandémie grippale » (Secrétariat général de la défense nationale), cible initiale d’1 milliard de masques chirurgicaux ; en 2009, stock : 1 milliard de chirurgicaux + 700 millions FFP2 ; révision 2011 (doctrine « stock tournant », rôle des employeurs pour FFP2). Doctrine complétée mai 2013 (travailleurs) et juin 2013 (stocks tactiques zonaux). 

2016–2019 : Intégration de l’EPRUS dans Santé publique France ; en mai 2019, groupe d’experts (pr. J. G.) réaffirme un stock stratégique national minimal tournant ; arbitrages fixant un stock stratégique d’environ 100 millions de chirurgicaux (destinés aux symptomatiques et proches).

30 janv.–11 mars 2020 : L’OMS qualifie d’abord l’urgence de santé publique internationale (30/01), puis la pandémie (11/03). Recommandations de réserver les chirurgicaux aux symptomatiques et soignants ; FFP2 pour actes spécifiques ; avis nationaux concordants (SF2H 04/03 ; HCSP 10/03). 

Févr.–mars 2020 : Commandes massives : 25/02/2020, SPF commande 179 millions FFP2 ; au 30/03/2020, 2 milliards de masques commandés (≈ 1,5 Md chirurgicaux / 0,5 Md FFP2). Communication publique « en deux temps » : réserver d’abord les masques aux priorités, puis généraliser le port (obligation à compter du 11/05/2020). 

2 avril – 21 mai 2020 : M. F. présente des symptômes (02/04), est hospitalisé (07/04), décède (21/05) d’une pneumopathie SDRA Covid-19.

La procédure 

TA Paris, 28 juin 2022 : rejet de la demande indemnitaire des consorts F. (responsabilité pour carence fautive et communication). 

CAA Paris, 20 oct. 2023, n° 22PA03988 : annulation du jugement ; condamnation de l’État (3 750 € pour l’épouse ; 1 000 € pour chacun des deux enfants) sur le fondement d’une perte de chance d’échapper à la contamination – solution inscrite dans une série d’arrêts de 6 et 20 oct. 2023 (formation plénière et 8e ch.) sur les stocks et la communication. 

CE, 16 oct. 2025 : annulation de l’arrêt de la CAA ; règlement au fond (art. L. 821-2 CJA) : rejet des demandes indemnitaires des consorts F.

Contenu de la décision du Conseil d’État

Arguments des parties

Consorts F. : fautes de l’État à deux stades – préparation (dimensionnement/renouvellement des stocks) et réponse (communication trompeuse/défaillante) – ayant causé la contamination puis le décès. 

Ministre : contestation des fautes retenues par la CAA ; communication conforme aux recommandations évolutives ; achats massifs dès février 2020 ; doctrine de stock pluri-niveaux réévaluée depuis 2004. 

Raisonnement

Obligations juridiques : L’État, au titre de l’objectif de valeur constitutionnelle de protection de la santé, doit veiller aux risques et se préparer en fonction des connaissances et moyens disponibles ; en cas d’alerte/crise, il doit prendre des mesures appropriées pour la protection et la prise en charge des victimes. 

Qualification du préjudice : Seule la contamination constitue le préjudice directement indemnisable en cas de faute de l’État pendant une crise liée à un agent pathogène ; la perte de chance d’échapper à la contamination n’est pas le préjudice pertinent pour fonder l’indemnisation. La CAA a commis une erreur de droit en retenant la perte de chance. 

Absence de faute en préparation : depuis 2004, doctrine structurée (stock stratégique national de chirurgicaux, stocks tactiques zonaux, responsabilité des employeurs pour les FFP2), réévaluée (2011, 2013, 2019). L’insuffisance ex post d’un stock pour une crise donnée ne suffit pas à caractériser une faute eu égard aux ressources et moyens raisonnablement mobilisables. 

Absence de faute en réponse : communication en deux temps conforme aux recommandations scientifiques et au contexte de pénurie mondiale ; achats massifs (179 M FFP2 le 25/02/2020 ; 2 milliards de masques commandés au 30/03/2020). 

Solution

Cassation de l’arrêt CAA Paris, 20 oct. 2023, n° 22PA03988 (erreur de droit sur la perte de chance) ; réglant au fond, le CE rejette les demandes indemnitaires (pas de faute de l’État caractérisée ni en préparation ni en réponse). 

3. Références juridiques

3.1 Jurisprudence 

CE, 1re–4e ch. réunies, 16 oct. 2025, n° 489593 – annulation CAA Paris 20/10/2023, rejet au fond (Covid-19/masques/communication).

CAA Paris, 20 oct. 2023, n° 22PA03988 – responsabilité de l’État ; indemnisation fondée sur une perte de chance d’échapper à la contamination (censurée).

CAA Paris (formation plénière), 6 oct. 2023, n° 22PA03993 – carence sur le stock et faute de communication ; logique « perte de chance ».

CAA Paris (formation plénière), 6 oct. 2023, n° 22PA03879 – même série contentieuse (stock/communication).

CAA Paris, 20 oct. 2023, n° 22PA03992 (8e ch.) et n° 22PA03996 (8e ch.) – suites de la série sur stock/communication.

3.2 Textes légaux

Code de la défense, art. L. 1142-8 (version en vigueur depuis le 01/08/2009) :
« Le ministre chargé de la santé est responsable de l'organisation et de la préparation du système de santé […] ainsi qu'à la prise en charge des victimes. »

CSP, art. L. 1413-1 (version en vigueur depuis le 01/05/2016) : missions de l’ANSP / Santé publique France (« veille sur les risques […] ; préparation et réponse aux menaces […] ; gestion pour le compte de l’État de la réserve sanitaire et de stocks de produits, équipements et matériels… »).

CSP, art. R. 1413-1 (décret n° 2016-523) : compétences opérationnelles de l’ANSP, y compris fonction d’alerte et appellation “Santé publique France”.

CSP, art. L. 1411-1 (politique de santé — responsabilité de l’État ; objectif de protection) – visé par le CE.

CSP, art. L. 3131-1 (Menaces sanitaires). Version au 24/03/2020 (état d’urgence sanitaire – loi n° 2020-290) :

4.Analyse juridique approfondie

Décryptage du raisonnement (Conseil d’État)

Assise normative – combinaison Constitution / CSP / Code de la défense : l’État porte une obligation de moyens renforcée en préparation (veille, doctrine, stocks, organisation) et en réponse (mesures appropriées). Le CE ne transforme pas cette obligation en obligation de résultat : la « constatation ex post » d’un stock insuffisant lors d’une crise donnée ne suffit pas à établir la faute si la doctrine, la réévaluation et l’allocation des moyens ont été conduites de façon raisonnable au regard des menaces multiples et des ressources. 

Préjudice indemnisable – pivot : contamination ≠ perte de chance. La contamination par l’agent pathogène est le préjudice direct et certain ; la perte de chance d’y échapper (retenue par la CAA) n’est pas la bonne qualification. Cela resserre l’exigence probatoire de causalité (imputabilité de la contamination à une faute déterminée de l’État). 

Application aux faits – pas de faute :

Préparation : planification 2004–2019, stock national (100 M chirurgicaux), stocks zonaux, FFP2 à la charge des employeurs ; doctrine réévaluée (2011/2013/2019). Pas de méconnaissance caractérisée. 

Réponse : communications alignées sur l’OMS/HCSP/SF2H, adaptées à la pénurie mondiale, puis généralisation du port du masque ; achats massifs (commandes du 25/02/2020, 30/03/2020). Pas de faute. 

Comparaison avec la jurisprudence antérieure (CAA Paris, oct. 2023)

CAA (6 & 20 oct. 2023) : faute double (stocks/communication) + indemnisation par perte de chance pour les personnes particulièrement exposées (ex. personnels ne pouvant maintenir les distances) – condamnations (1 000 € / 3 750 €). 

CE (16 oct. 2025) : revirement d’orientation au sommet de l’ordre administratif – rejet de la perte de chance et déplacement de la barre probatoire sur la contamination. Portée générale pour les contentieux Covid-19 et, au-delà, pour les crises sanitaires futures (préjudice direct + causalité stricte). 

Évolutions de pratiques

Contentieux sérialisés « Covid-19/masques » : l’indemnisation de faible montant par perte de chance n’a plus de base après 16/10/2025.

Stratégies probatoires : bascule vers la preuve de la contamination imputable (traçage d’exposition, enchaînement causal précis). Arguments doctrinaux sur la proportionnalité des moyens publics et la pénurie mondiale confortés. 

5.Accompagnement personnalisé
La SELARL PHILIPPE GONET (Saint-Nazaire) peut :

Auditer vos dossiers “Covid-19 / crises sanitaires” (réexamen post-CE du 16/10/2025) ;

Structurer la preuve de contamination imputable (chaîne causale, expositions professionnelles, expertises) ;

Assister/plaider vos contentieux administratifs, ainsi que vos projets construction/immobilier/droit public. philippe-gonet-avocat-mti.fr