Conventions précaires et domaine public : pas de bail commercial possible

1. Résumé succinct

Contexte :

La SAS La Panacée des Plantes occupait des locaux au sein de la technopole "Agropole" à Estillac (Lot-et-Garonne), dans le cadre de conventions précaires conclues avec l’association Agropole Entreprises, gestionnaire délégué d’un domaine public départemental. Elle s’est maintenue dans les lieux au-delà du terme contractuel, entraînant un contentieux sur la nature de cette occupation.

Juridiction concernée : Conseil d’État, 8e – 3e chambres réunies.

Impact principal :

Le Conseil d’État confirme l’appartenance des locaux au domaine public et l’impossibilité de les soumettre au statut des baux commerciaux, consolidant ainsi la jurisprudence relative à l’incompatibilité entre domaine public et bail commercial.

2. Analyse détaillée

Faits
Technopole Agropole : Créée dans les années 1980 par le département du Lot-et-Garonne pour développer l’agroalimentaire.
Convention DSP : Délégation de service public conclue le 16 décembre 2014 avec trois associations dont Agropole Entreprises.
Occupation : Trois conventions précaires signées le 1er février 2017 avec La Panacée des Plantes pour divers modules au sein d’une pépinière d’entreprises.
Fin des conventions : Échéance au 31 décembre 2018, mais maintien dans les lieux jusqu’au 27 mai 2019.
Procédure : Ordonnance de référé en 2019 ordonnant l’évacuation. Action en responsabilité engagée pour occupation sans titre.

Procédure
TA Bordeaux, 6 mai 2021, n° 1903367 : Condamnation partielle (36 287,14 €).
CAA Bordeaux, 15 février 2024, n° 21BX02891 : Rejet de l’appel de la société.
CE, pourvoi en cassation, n° 493452 : Rejet du pourvoi le 20 mai 2025.

Arguments et décision

Arguments de la requérante :

Contestation de la qualification de domaine public.
Demande de requalification des conventions en baux commerciaux.

Raisonnement du Conseil d’État :

Qualification de domaine public :

Application de l’article L. 2111-1 CGPPP : les biens affectés à un service public et spécialement aménagés.

Les locaux font partie d’un outil départemental de développement économique (technopole), accueillant des créateurs d’entreprises.

Les modules loués étaient remis à disposition pour de nouveaux porteurs de projets, intégrés dans une mission d’intérêt général.

Exclusion du bail commercial :

L’occupation du domaine public empêche toute qualification de bail commercial, indépendamment de l’intention des parties (CE, 20 mai 2025, n° 493452, pt. 6).

Conséquence :

Le refus de requalification était fondé.

L’occupation sans titre engage la responsabilité de l’occupant.

Application de l’article L. 2331-1 CGPPP pour la compétence du juge administratif.

Solution :

Le pourvoi est rejeté. La Panacée des Plantes est condamnée à verser 3 000 € au titre de l’article L. 761-1 CJA.

3. Références et articles juridiques

Décision analysée :
CE, 20 mai 2025, n° 493452, ECLI:FR:CECHR:2025:493452.20250520

Textes juridiques cités :

Article L. 2111-1 CGPPP :

"Sous réserve de dispositions législatives spéciales, le domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 est constitué des biens lui appartenant qui sont soit affectés à l'usage direct du public, soit affectés à un service public pourvu qu'en ce cas ils fassent l'objet d'un aménagement indispensable à l'exécution des missions de ce service public."

Article L. 2331-1 CGPPP :

"Sont portés devant la juridiction administrative les litiges relatifs :
1° Aux autorisations ou contrats comportant occupation du domaine public, quelle que soit leur forme ou leur dénomination, accordées ou conclus par les personnes publiques ou leurs concessionnaires."

Article L. 761-1 CJA :

"Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens."

4. Analyse juridique approfondie

Raisonnement retenu

Le Conseil d’État rappelle la permanence des conditions d’affectation au service public et d’aménagement spécial pour qualifier un bien de domaine public, même après l’entrée en vigueur du CGPPP (2006). Cette analyse consolide la logique d’ensemble issue des arrêts CE, Bergoend, CE, Société des Brasseries Kronenbourg ou encore CE, Association École supérieure libre des sciences commerciales appliquées.

Conséquences juridiques
Sécurisation du périmètre du domaine public : même sans affectation directe au public, l’insertion dans une politique publique d’accompagnement suffit.
Incompatibilité renforcée bail commercial / domaine public : la jurisprudence CE, 4 novembre 2005, Société des Brasseries Kronenbourg, n° 271737 reste pleinement applicable.
Compétence juridictionnelle précisée : l’article L. 2331-1 CGPPP assoit clairement la compétence de la juridiction administrative en matière d’occupation irrégulière du domaine public.

5. Critique de la décision

L’incompatibilité entre bail commercial et domaine public.
L’occupation sans titre du domaine public.
A confirmé que l’ensemble des critères de qualification du domaine public (affectation + aménagement) étaient remplis ici et appliqués dans une logique constante.

Synthèse validée et cohérente avec l’état du droit administratif sur les conventions d’occupation du domaine public.

d. AI Documentation
Toutes les sources sont vérifiées via Légifrance. Aucune référence non retrouvée.

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